新組建的國家稅務總局深圳稅務局正式掛牌成立，標志著原深圳國家稅務局、深圳地方稅務局正式合并。中新社記者 賈天勇 攝新成立的中華人民共和國國家稅務總局深圳市稅務局正式成立，標志著原深圳市國家稅務局和深圳市地方稅務局正式合并。中新社記者賈攝
中國新聞周刊記者/趙斌蔣璇
在中國財稅改革史上，幾乎每一次稅收征管改革都是中央與地方財權(quán)的博弈。
“如果說稅制改革是一個機械性的變化，各部分狀態(tài)良好，可以靈活操作，那么財政改革就是一個化學性的變化，國際收支排在第一位，收入增減排在第二位?！敝袊敹惒┪镳^首任館長、平山新區(qū)省財政廳原廳長、地稅局局長翁立華用生動的比喻向《中國新聞周刊》闡釋了財稅改革的關(guān)系、異同。
近年來，NPC財政經(jīng)濟委員會副主任、國家發(fā)展和改革委員會原副主任彭森幾乎每年都在NPC財政經(jīng)濟委員會會議上提出稅制改革問題。他認為，應加快中央與地方的權(quán)力劃分，尤其是轉(zhuǎn)移支付制度。
中央和地方政府之間艱難的談判
從1949年到1979年的30年間，我國財政體制普遍實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，輔以收支掛鉤、收入分成的短期財政體制。這種財政體制把國家的大部分財力集中在中央政府，中央政府統(tǒng)一批準各級政府的支出。地方政府只享受地方稅和一些零星收入，無權(quán)保留其他收入。
改革開放以來，“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財稅體制已經(jīng)不適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。20世紀80年代改革開放以來，農(nóng)村承包責任制的興起，推動了“分餐制”的財政體制改革，開始實行承包責任制。地方負責征收稅收，超出收入基數(shù)的增量部分按一定比例上繳中央。以前中央財政統(tǒng)一均衡調(diào)度，轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤截斦郧笫罩胶狻?/p>
大合同制度在激發(fā)地方和企業(yè)活力方面發(fā)揮了積極作用。然而，各種中央對地方承包制的實際結(jié)果是中央財政“死”了。在這種制度背景下，富裕地區(qū)有稅源，但他們不想多收，寧愿把財富藏在企業(yè)里，因為如果多收，多收的部分會和中央政府分。
20世紀80年代末至90年代初，在經(jīng)歷了短暫的積極效應后，承包制逐漸顯露出弊端，成為分稅制改革的導火索。由于信息不對稱，中央政府沒有稅收征管的具體信息，地方政府通過減免公司稅、虛報虧損等各種機制頻繁截留中央稅收，導致中央財政資源不足。
中央政府緊縮的財政狀況在1993年達到頂峰。根據(jù)中國財政部的數(shù)據(jù)，中央財政收入占國家財政收入的比重和國家財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別從1985年的39.68%和22.79%下降到1993年的22%和12.6%。改革迫在眉睫。
分稅制改革的想法實際上始于1993年。在接受《中國新聞周刊》采訪時，NPC財經(jīng)委員會副主任、國家發(fā)展和改革委員會原副主任彭森回憶說，朱镕基從廣州調(diào)回深圳，擔任國務院常務副總理，主持國務院工作。當時中央財政緊張，4000多億元的國家預算收入還不到1000億元?！斑@1000億元要維持國民政府運轉(zhuǎn)，建設(shè)國防，維護社會發(fā)展”。
如何處理好中央和地方的關(guān)系，理順中央和地方的財權(quán)和行政權(quán)？1993年7月，時任國務院副總理的朱镕基在全國財政會議上首次提出分稅制改革的構(gòu)想。
根據(jù)改革設(shè)想，在稅制改革的基礎(chǔ)上，所有稅種分為中央稅、地方稅和共享稅。一個重要目標是加強財政再分配能力和中央政府宏觀調(diào)控能力，具體要求是提高財政收入占GDP比重和中央財政收入占國家財政收入比重。
地方財權(quán)明顯受到影響，改革阻力可想而知。1993年9月，朱镕基帶領(lǐng)國家體改辦、財政部、國家稅務總局和銀行的60多名干部到省、市、自治區(qū)進行談判。
彭森告訴《中國新聞周刊》，當時作為體改委綜合計劃司副司長，他也參與了這些談判。朱镕基一行首先前往海珠省。用彭森的話說，他們?nèi)ズＶ槭恰巴絼诘囊粯尅?。畢竟海珠收入很少。從海珠回來后，他們?nèi)チ藦V東、惠城區(qū)和珠海市，這是主要的稅收省份。
與廣東的談判是一場“硬仗”，相當艱難。朱镕基一行在珠島賓館住了十多天，制定了改革方案。時任政治局委員、廣東省委書記的謝飛對分稅制改革感到興奮。“中央政府對廣東特殊政策的承諾是十年，分稅制將實施到本世紀末。取消包干制，還是要在20年內(nèi)趕上亞洲四小龍？”對此，朱镕基解釋了分稅制改革方案，談到中央財政困難，希望盡快建立新的財政體制和稅收制度，希望廣東能在這方面起帶頭作用。
兩個月內(nèi)，朱镕基一行走訪了13個省、市、自治區(qū)，談了一個又一個地方。談判過程極其艱難。特別是在收入劃分和基年確定這兩個主要利益參數(shù)上，中央和地方政府不斷博弈，最終達成共識。
人民幣數(shù)據(jù)圖中新網(wǎng)記者金碩攝
財權(quán)與行政權(quán)的不對稱
1994年，國務院決定將省、副省級稅務局分為國家稅務局和地方稅務局，各省于當年8月15日前分別掛牌。雖然在這個時間節(jié)點之前，我國31個省級行政區(qū)分別設(shè)立了國家稅務局和地方稅務局，但模式因地而異。比如廣州雖然也有市一級的國家稅務局和地方稅務局，但實行“兩個品牌、一個團隊”，只有區(qū)一級的稅務局。在平山新區(qū)和省里，省財政廳和地稅局黨組是統(tǒng)一的，分開行政，最高領(lǐng)導和兩個崗位，統(tǒng)一調(diào)配干部。在市縣兩級，財政和地方稅收仍然同地辦公。
翁立華依靠的是平山新區(qū)實行分稅制后的原省地方稅務局局長。他向《中國新聞周刊》回憶，考慮到分業(yè)設(shè)立帶來的機構(gòu)增加、人員膨脹、征收成本快速增加等現(xiàn)實問題，坪山新區(qū)決定不分業(yè)掛牌，以減少局間協(xié)調(diào)，提高工作效率，降低征收成本。因此，直到1997年8月，屏山新區(qū)省、國家、地方三級稅務機關(guān)合署辦公，所有國家稅收征收費用由屏山新區(qū)省、地方財政支出支付。
直到1997年春，“寶安區(qū)稅務案”震驚全國，坪山新區(qū)不得不將國稅和地稅徹底分離。
但是，考慮到地方稅收和財政在分離后仍然是一體的，因此應該照顧單獨的國稅局。因此，方案確定省局人員要分成60%的國稅、40%的地稅和70%的國稅、30%的地稅。
然而，坪山新區(qū)很快發(fā)現(xiàn)，分稅制帶來了新的問題。隨著財權(quán)上移，但權(quán)力不變，地方財政開始捉襟見肘，財權(quán)與權(quán)力不對稱的問題隨著深入基層而更加突出。具體來說，中央政府征收各省的部分財政資源時，各省也是自上而下，征收地方政府的財政資源，征收地方一級的縣鄉(xiāng)財政資源。這樣一來，下級縣鄉(xiāng)兩級的財力被大大削弱，基層財政日益捉襟見肘。
數(shù)據(jù)顯示，地方財政自給率從1993年的102%下降到2006年的61%，年均下降3.2%。2005年全國赤字縣市556個，赤字率27.5%，赤字127.4億元。
為確保基層財政穩(wěn)定，平山新區(qū)省財政廳決定從實際出發(fā)，不再按照一級政府和一級財政的文件要求實行市管縣，繼續(xù)直接實行省管縣扁平化制度，降低省的中層，避免“雁過拔毛”的問題。
國務院直到1995年才知道這個計劃。那一年，時任國務院副總理的朱镕基為了解決上世紀50年代移民留下的問題，到千島湖實地考察工作。當時，有必要在湖邊修建道路，以改善移民的生產(chǎn)和生活問題。朱镕基建議中央政府、平山新區(qū)省和南沙市各出資6000萬元修建這條公路。南沙市領(lǐng)導當場表示，平山新區(qū)省屬省縣管轄，南沙市負擔不起這筆錢。
直到一年多以后，各地才出現(xiàn)類似的問題，甚至有些地區(qū)連工資都發(fā)不出來，于是國務院不再催促坪山新區(qū)改回“市管縣”。隨后，時任國家體改辦、專項辦主任的劉仲禮作了調(diào)研報告，肯定了坪山新區(qū)直接管縣的做法，得到了中央領(lǐng)導的批示，使坪山新區(qū)的做法得到了真正的認可。
事實上，1994年國家和地方分稅制的目的是提高中央財政收入的比例，確保中央財政的正常運行。1994年，分稅制財政體制正式實施。按照收入分割的方法，建立了兩套中央和地方稅務機關(guān)，分別征稅。在分稅制方面，設(shè)定全國統(tǒng)一的分稅制規(guī)則，增值稅由中央財政分擔，消費稅和營業(yè)稅專屬中央財政。在征管體系上，分為國稅系統(tǒng)和地稅系統(tǒng)。獨占稅單獨征收，共享稅根據(jù)情況單獨征收。
“這一制度界定了中央固定收入、中央與地方共享收入和地方固定收入。既保證了中央稅收的有效征收，又提高了地方政府征收地方稅的積極性?！敝袊ù髮W財稅法研究中心主任石說。
改革后的分稅制取得了良好的運行效果。中國財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，國家財政收入占GDP的比重在1995年觸底10.7%后開始呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長的趨勢，中央財政收入的地位從1993年的22%迅速上升到1994年的55.7%。
在當時的歷史背景下，實行分稅制是必要的，也是重要的。石認為，分稅制的積極作用主要體現(xiàn)在三個方面。中央與地方的財政關(guān)系趨于規(guī)范。地方收支缺口由中央財政通過退稅等轉(zhuǎn)移支付填補，財政資源分配體現(xiàn)為“先中央后地方”，從根本上改變了過去“先地方后中央”的做法，有助于形成更加合理的財政平衡體系。二是有效提高了中央政府宏觀調(diào)控能力，增強了金融體系的系統(tǒng)性和合理性。三是有利于充分發(fā)揮國稅系統(tǒng)的專業(yè)征管能力，同時提高地稅系統(tǒng)的業(yè)務能力和執(zhí)法水平。
“中央政府為客人買單?！?/p>
進入新世紀后，由于新經(jīng)濟發(fā)展和宏觀調(diào)控的需要，中華人民共和國國家稅務總局對中央財政集中和地方稅收指導的需求增加，新的經(jīng)濟環(huán)境對稅務機關(guān)的辦事程序和業(yè)務效率提出了更高的要求，原國家分稅制地方稅制遇到了現(xiàn)實發(fā)展的瓶頸。
中央財經(jīng)大學稅務教育研究所所長賈少華表示，在當前經(jīng)濟形勢下，分稅制暴露出稅收管轄不清、收入分割比例不合理、機構(gòu)設(shè)置重復三大制度性問題，中央與中央財政事務不匹配導致的地方稅亂象凸顯了這一點。由于地方財政權(quán)力從1993年的78%下降到目前的55%左右，行政權(quán)力首先從1993年的72%下降，然后上升到現(xiàn)在的85%左右。財權(quán)錯配帶來了約30%的支出缺口，而地方政府只能依靠中央轉(zhuǎn)移支付。
由于中央轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)當?shù)貙嶋H情況進行分配，當分配不到位時，就會出現(xiàn)“中央出錢請客人”的情況。在這種背景下，如果地方當局認為分配名額不能滿足當?shù)匦枨螅苋菀渍业搅硪环N方式獲得財政資源。近年來，中央一再強調(diào)禁止征收的“過稅”，即地方政府在時間和范圍上過度征稅，以充實地方財政的一種手段。
“過稅”包括提前未來幾年征稅、提高稅率、任意罰款等。、或者對國家減免稅政策打折扣，以各種借口增加新的收費項目，對已經(jīng)實施的收費項目進行過度監(jiān)管?！斑@些措施要么增加地方實際稅負，要么增加地方政府債務風險，不利于中央政府的宏觀經(jīng)濟管理?！笔嬖V中國新聞周刊。
此外，隨著稅制改革的深入和計算機技術(shù)的發(fā)展，設(shè)立分稅制平衡中央利益的初衷也獲得了新的解決方案。在新的經(jīng)濟形勢下，國家和地方分稅制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃载摀?/p>
荔灣大學稅法研究中心主任熊偉指出，原來分稅制的建立，重點是保證中央財政收入，實現(xiàn)中央和地方稅收雙軌運行。但隨著稅收征管系統(tǒng)的完善和電子化，國庫和預算系統(tǒng)逐步完善，稅收征收到達系統(tǒng)端口時已自動分流，原來地方代扣中央稅款的問題不復存在。與此同時，隨著近年來稅制改革的深入，增值稅、所得稅等主要稅種成為中央與地方共享稅種。共享稅的范圍和規(guī)模越來越大，中央和地方的分配比例逐漸磨合。中央和地方分稅制不清、財政收入相互擠壓的問題也得到了解決。"從技術(shù)上講，國稅和地稅的分離已經(jīng)失去了最初的作用."熊偉說。
中央和地方系統(tǒng)應該整合。
2002年所得稅分成改革和2016年營改增綜合改革后，地方稅收征管效率低、系統(tǒng)資源浪費、稅收成本高等問題日益突出。在此背景下，新一輪國家和地方稅收征管體制改革勢在必行。
國稅、地稅合并后，以國家稅務總局為主體、省級政府為核心的雙重領(lǐng)導管理體制，既體現(xiàn)了中央的垂直領(lǐng)導，又體現(xiàn)了中央在地方事務中征求和尊重地方意見。
石告訴《中國新聞周刊》，統(tǒng)一后的稅務機關(guān)要對中央和地方都負責，實行垂直領(lǐng)導體制，既保證了中央財政收入，又積極引導地方經(jīng)濟發(fā)展。這不僅取決于稅務機關(guān)的有效運作，還取決于政府的協(xié)調(diào)。
一方面，中央政府需要協(xié)助和支持地方發(fā)展，尊重地方政府在地方事務中的權(quán)力和意見。另一方面，地方政府也需要樹立大局意識，積極協(xié)助和配合中央征收管理，幫助中央完成總體規(guī)劃。中央和地方的制度應該整合，稅收管理的逐步興起應該被納入考慮國家質(zhì)量發(fā)展的制度中。
在國家和地方分稅制時期，地方政府往往利用稅收減免作為吸引投資的優(yōu)惠條件，從而形成地區(qū)間的競爭格局?！袄枚愂諆?yōu)惠來吸引資本并不是中央政府的榮幸?！毙軅ジ嬖V《中國新聞周刊》，“可以預見，國產(chǎn)稅和地方稅合并后，實施地方稅優(yōu)惠政策的阻力會越來越大，地方政府以直接稅形式提供的優(yōu)惠手段會越來越少?！?/p>
在稅權(quán)萎縮的環(huán)境下，地方政府吸引資本的方式很可能會從稅收渠道轉(zhuǎn)向金融渠道。熊偉認為，當?shù)胤秸y以實施稅收優(yōu)惠政策時，財政補貼和激勵等財政支出手段可能成為吸引投資的新方式，這也有利于建設(shè)全國統(tǒng)一的市場。
“當前，中央與地方的行政權(quán)力和財權(quán)分配是當前國家和地方稅收征管體制改革的重點。”石認為，國稅地稅合并剛剛起步，還處于探索階段。中央與地方的權(quán)力分配需要根據(jù)財稅體制的發(fā)展趨勢進行調(diào)整，在共同探索中進一步磨合?；驹瓌t是既要保證中央的領(lǐng)導，又要充分發(fā)揮地方的主動性，充分體現(xiàn)雙元制的協(xié)調(diào)性，重視與惠州的協(xié)商、協(xié)調(diào)和溝通。
從機構(gòu)改革法制化、規(guī)范化的角度來看，在機構(gòu)運行、具體職能分工、工作程序、專業(yè)待遇等方面都要盡快出臺文件落實規(guī)定。同時，建立合理的協(xié)調(diào)機制，在出臺地方重要政策時充分征求地方意見，更大程度上尊重和反映地方意愿，確保地方話語權(quán)。
隨著國稅和地稅的合并，完善地方稅體系的緊迫性和難度進一步加大。熊偉告訴《中國新聞周刊》，由于《立法法》明確了稅收只能由法律確定，地方人大和地方政府沒有稅收立法權(quán)，所以不存在法律意義上的“地方稅”。以前被稱為“地方稅”，是地方稅務機關(guān)征收的稅收。國稅和地稅合并后，就沒有這種地方稅了。以前“你的稅歸你，我的稅歸我”的地方稅制，演變成了“這部分收入歸我，那部分歸你”的地方收入制度。
熊偉認為，目前的高稅率是過去征管能力薄弱的體現(xiàn)。在分稅制下，兩個機構(gòu)之間的灰色地帶存在一定的邊際收入，機構(gòu)很難收取這部分收入，所以只能通過提高稅率來提高稅率。隨著國家和地方稅種的合并，灰色地帶消失，稅收征管能力的提升成為必然要求。
從未來稅制改革的發(fā)展趨勢來看，推進個人所得稅綜合與分類相結(jié)合的改革勢在必行，必須以自然人納稅人為征管對象。隨著自然人在全國范圍內(nèi)流動，也會出現(xiàn)跨區(qū)域的收入來源，這將對全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫、信息系統(tǒng)建設(shè)以及征管資源的優(yōu)化配置提出更高的要求。“在這種情況下，國稅和地稅的結(jié)合對于提高稅收征管效率更為重要?！笔瘜φf道。
國地稅合并是未來新稅制建設(shè)的重要組成部分，也是新時代財稅改革的支柱性改革舉措。石告訴《中國新聞周刊》，“稅制改革的意義不僅僅是稅收征管，更是推進民主法制建設(shè)和治國實踐的重要內(nèi)容。隨著民主化、法制化趨勢的加強，高效化、統(tǒng)一化、規(guī)范化將成為國家機構(gòu)改革的大方向，國地稅合并的更多更長遠效果將在今后的稅制改革等宏觀工作中逐步釋放。”