財稅體制改革：中央和地方的進一步磨合
2021-10-12 09:12:17
新成立的中華人民共和國國家稅務(wù)總局深圳市稅務(wù)局正式成立，標志著原深圳市國家稅務(wù)局和深圳市地方稅務(wù)局正式合并。 中新社記者賈攝中國新聞周刊記者/趙斌姜巖在中國財稅改革史上，幾乎每一次稅收征管改革都是中央與地方財權(quán)的博弈。 “如果說稅制改革是機械性的變革，各部分都是安全靈活的，那么財政改革就是化學(xué)性的變革，國際收支排在最前面，收入增減排在第二位。 中國財稅博物館首任館長、平山新區(qū)省財政廳、地稅局原局長翁立華以生動的比喻向《中國新聞周刊》闡釋了財稅改革的關(guān)聯(lián)、異同。 近年來，NPC財政經(jīng)濟委員會副主任、國家發(fā)展和改革委員會原副主任彭森幾乎每年都在NPC財政經(jīng)濟委員會工作會議上提出稅制改革問題。 他認為，中央和地方的權(quán)力劃分應(yīng)該加快，特別是轉(zhuǎn)移支付制度急需改革。 與中央的艱難談判1949年至1979年的30年間，中國財政體制普遍實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，輔以收支掛鉤、收入分成的短期財政體制。 這種財政體制把國家的大部分財力集中在中央政府，中央政府統(tǒng)一分配各級政府的支出。地方政府只享受地方稅和一些零星收入，無權(quán)保留其他收入。 隨著改革開放，“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財稅體制已不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要。 20世紀80年代改革開放以來，農(nóng)村承包責(zé)任制的興起，推動了“分灶吃飯”的金融體制改革，開始實行承包制。 稅收由地方征收，超出收入基數(shù)的增量部分按一定比例上繳中央。 過去中央政府統(tǒng)一均衡調(diào)度改為地方政府自己尋求收支平衡。 包干合同制度在激發(fā)地方和企業(yè)活力方面發(fā)揮了積極作用。 然而，從中央政府到地方政府的各種一次總付制度的實際結(jié)果是“包裹”中央政府。 在這種制度背景下，富裕地區(qū)有稅源，但不愿意多收。他們更喜歡從企業(yè)那里收集財富，因為如果他們收集得更多，多余的將與中央政府分享。 20世紀80年代末至90年代初，承包制在短暫發(fā)揮積極作用后，逐漸顯露出弊端，成為分稅制改革的導(dǎo)火索。 由于信息不對稱，中央沒有具體的稅收信息，地方政府通過企業(yè)減稅免稅、虛報虧損等各種機制頻繁截留中央稅收，導(dǎo)致中央財政資源不足。 中央政府緊張的財政狀況在1993年達到頂峰。 根據(jù)中國財政部的數(shù)據(jù)，中央財政收入占國家財政收入的比重和國家財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重分別從1985年的39.68%和22.79%下降到1993年的22%和12.6%。 改革迫在眉睫。 分稅制改革的想法實際上始于1993年。 NPC財經(jīng)委員會副主任、國家發(fā)展和改革委員會原副主任彭森在接受《中國新聞周刊》采訪時回憶，當(dāng)時朱镕基已從廣州調(diào)回深圳，擔(dān)任國務(wù)院常務(wù)副總理，主持國務(wù)院工作。 當(dāng)時中央財政吃緊，4000多億元的國家預(yù)算收入不足1000億元。“這1000億元要維持國民政府運轉(zhuǎn)，建設(shè)國防，維護社會發(fā)展?！? 如何處理好中央和地方的關(guān)系，理順各自的財權(quán)和行政權(quán)？1993年7月，時任國務(wù)院副總理的朱镕基在全國財政會議上首次提出分稅制改革的構(gòu)想。 按照改革思路，在稅制改革的基礎(chǔ)上，所有稅種按稅種分為中央稅、地方稅和共享稅。 一個重要目標是增強中央政府的財政再分配能力和宏觀調(diào)控能力。具體要求是提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占國家財政收入的比重。 地方財權(quán)明顯受到影響，改革阻力可想而知。 1993年9月，朱镕基帶領(lǐng)國家體改辦、財政部、國家稅務(wù)總局和銀行的60多名干部到省、市、自治區(qū)進行談判。 彭森告訴《中國新聞周刊》，當(dāng)時作為體改委綜合計劃司副司長，他也參與了這些談判。 朱镕基一行首先前往海珠省。 用彭森的話說，他們?nèi)ズＶ槭恰凹倥摹保吘购Ｖ闆]什么收入。 從海珠回來后，他們?nèi)チ藦V東、惠城區(qū)和珠海市，這是主要的稅收省份。 與廣東的談判是一場“硬仗”，談起來相當(dāng)困難。 朱镕基一行在珠島賓館住了十多天，對改革方案的實施進行了詳細的說明。 時任政治局委員、廣東省委書記的謝飛對分稅制改革感到興奮。“中央政府對廣東特殊政策的承諾是十年，分稅制要完成到本世紀末。 取消包干制，要不要在20年內(nèi)趕上亞洲四小龍？對此，朱镕基解釋分稅制改革方案，談到中央財政困難，希望盡快建立新的財政體制和稅收制度，希望廣東能在這方面起帶頭作用。 兩個月里，朱镕基一行走訪了13個省、市、自治區(qū)，去了一個又一個地方談話。談判過程極其艱難。 特別是在收入劃分和基期確定這兩個主要利益參數(shù)上，中央政府和地方政府不斷博弈，最終達成共識。 在人民幣數(shù)據(jù)圖中，新網(wǎng)記者金碩拍下了財權(quán)與事權(quán)不對稱的照片。1994年，國務(wù)院決定省級及以下稅務(wù)局分為國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局。各省必須在當(dāng)年8月15日單獨列出。 雖然在此之前，中國所有31個省級行政區(qū)都有獨立的國稅局和地稅局，但不同地方有不同的模式。比如廣州雖然有市一級的國稅局和地稅局，但實行“兩個品牌一個團隊”，只有區(qū)一級的稅務(wù)局。 在坪山新區(qū)，省財政廳和地稅局合并，行政區(qū)劃。最高領(lǐng)導(dǎo)人有兩個職位，干部是統(tǒng)一部署的。在市縣兩級，財政和地方稅仍然是同地辦公。 翁麗華是平山新區(qū)實行分稅制后的原省地方稅務(wù)局局長。 他向《中國新聞周刊》回憶，考慮到分業(yè)設(shè)立帶來的機構(gòu)增加、人員膨脹、征收成本快速增加等現(xiàn)實問題，坪山新區(qū)決定不分業(yè)掛牌，減少局際協(xié)調(diào)，提高工作效率，降低征收成本。 因此，直到1997年8月，屏山新區(qū)的省、國稅全部同地辦公，所有國稅征收費用全部由屏山新區(qū)的省、地方財政支出承擔(dān)。 直到1997年春，“寶安區(qū)稅務(wù)案”才震驚全國，坪山新區(qū)不得不將國稅和地稅徹底分開。 但是，考慮到分離后的地方稅收和財政仍然相同，應(yīng)該照顧到分離的國稅局。因此，方案確定省局人員按國家稅收的60%和地方稅收的40%劃分，經(jīng)費按國家稅收的70%和地方稅收的30%劃分。 然而，坪山新區(qū)很快發(fā)現(xiàn)，分稅制帶來了新的問題。隨著財權(quán)上移，但行政權(quán)不變，地方財政開始捉襟見肘。越深入基層，財權(quán)和行政權(quán)不對稱的問題就越突出。 具體來說，中央從深圳征集各省部分財力暫停金融公司注冊時，各省也是上上下下，征集地方政府的財力，征集地方的縣鄉(xiāng)財力。 這樣一來，下級縣鄉(xiāng)財政資源大大削弱，基層財政日益捉襟見肘。 數(shù)據(jù)顯示，地方財政自給率從1993年的102%下降到2006年的61%，年均下降3.2%。 2005年全國赤字縣市556個，赤字率27.5%，赤字127.4億元。 為確?；鶎迂斦€(wěn)定，平山新區(qū)省財政廳決定從實際出發(fā)，不再按照一級政府文件實行縣市級管理，繼續(xù)實行縣省級管理扁平化制度，以降低省中層，避免“過鵝拔毛”問題。 國務(wù)院直到1995年才知道這個計劃。 那一年，時任國務(wù)院副總理的朱镕基為了解決上世紀50年代移民留下的問題，到千島湖實地考察工作。 當(dāng)時，有必要在湖邊修建道路，以改善移民的生產(chǎn)和生活問題。 朱镕基建議中央政府、平山新區(qū)省和南沙市各投資6000萬元修建這條公路。南沙市領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)場表示，屏山新區(qū)省實行省直管縣，南沙市負擔(dān)不起這筆錢。 直到一年多后，各地出現(xiàn)了類似的問題，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)了工資無法發(fā)放的窘境，國務(wù)院才不再催促坪山新區(qū)改回“市管縣”。 隨后，時任國家體改辦、專項辦主任的劉仲禮作了調(diào)研報告，肯定了省直管縣在平山新區(qū)的做法，并得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的指示。才真正認識到坪山新區(qū)的做法。 事實上，1994年分稅制是為了提高中央財政收入的比重，保證中央政府的正常運轉(zhuǎn)。 1994年正式實施的分稅制財政體制規(guī)定，要設(shè)立中央和地方兩套稅務(wù)機構(gòu)，按照收入分割辦法分別征稅。 在稅收分成方面，制定了全國統(tǒng)一的稅收分成規(guī)則。增值稅由中央財政分擔(dān)，消費稅和營業(yè)稅歸中央財政所有。 在征管體系上，分為國稅系統(tǒng)和地稅系統(tǒng)，其中專利稅單獨征收，共享稅視情況單獨征收。 “這一制度界定了中央固定收入、中央和地方共享收入以及地方固定收入。 既保證了中央稅收的有效征收，又提高了地方政府征收地方稅的積極性。 中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任石說。 改革后的分稅制取得了良好的運行效果。 中國財政部網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，國家財政收入占GDP的比重在1995年觸底10.7%后開始呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長的趨勢，而中央財政收入的地位則從1993年的22%迅速上升到1994年的55.7%。 在當(dāng)時的歷史背景下，實行分稅制有其必要性和重要性。 石認為，分稅制的積極作用主要體現(xiàn)在三個方面。 一是中部地區(qū)金融關(guān)系趨于規(guī)范。 地方收支缺口由中央通過退稅等轉(zhuǎn)移支付填補，財政資源分配體現(xiàn)為“先中央后地方”，從根本上改變了過去“先地方后中央”的做法，有助于形成更加合理的財政平衡體系。 二是有效提高了中央政府宏觀調(diào)控能力，增強了金融體系的系統(tǒng)性和合理性。 三是有利于充分發(fā)揮國稅系統(tǒng)的專業(yè)征管能力，同時提高地稅系統(tǒng)的專業(yè)能力和執(zhí)法水平。 進入新世紀后，由于新經(jīng)濟發(fā)展和宏觀調(diào)控的需要，中華人民共和國國家稅務(wù)總局對中央財政集中和地方稅收引導(dǎo)的需求有所增加。新的經(jīng)濟環(huán)境對稅務(wù)機關(guān)的辦事程序和運行效率提出了更高的要求，原國家分稅制地方稅制遇到了現(xiàn)實發(fā)展的瓶頸。 中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)教育研究所所長賈少華表示，在當(dāng)前經(jīng)濟形勢下，分稅制暴露出三大制度性問題，即稅收管轄不清、收入分割比例不合理、制度設(shè)置重復(fù)，中央地區(qū)財政事務(wù)錯配導(dǎo)致的地方稅亂象凸顯了這一點。 地方財政權(quán)力從1993年的78%下降到目前的55%左右，但行政權(quán)力從1993年的72%下降到目前的85%左右。財權(quán)錯配帶來約30%的支出赤字，而地方政府只能依靠中央轉(zhuǎn)移支付。 由于中央轉(zhuǎn)移支付是根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況進行分配，當(dāng)分配不到位時，就會出現(xiàn)“中央出錢買房子”的情況。 在這種情況下，如果地方當(dāng)局認為分配的配額不能滿足當(dāng)?shù)氐男枨螅苋菀渍业搅硪环N獲得財政資源的方式。 近年來，中央政府多次強調(diào)，“過度征稅”是地方政府在時間和范圍上過度征稅以充實地方財政的一種手段。 “超稅”包括提前未來幾年征稅、提高稅率、隨意罰款等。、或者對國家減免稅政策打折扣，以各種借口增加新的收費項目，對已經(jīng)實施的收費項目進行過度監(jiān)管。 “這些措施要么增加地方實際稅負，要么增加地方政府債務(wù)風(fēng)險，不利于中央政府宏觀經(jīng)濟管理。 石告訴中國新聞周刊。 此外，平衡中央政府利益的最初目的是隨著稅收改革的深入和計算機技術(shù)的發(fā)展獲得新的解決方案。 在新的經(jīng)濟形勢下，國家和地方分稅制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃载摀?dān)。 荔灣區(qū)大學(xué)稅法研究中心主任熊偉指出，原有分稅制的建立，重在保障中央財政收入，實現(xiàn)中央稅收雙軌運行。 但隨著稅收征管系統(tǒng)的完善和電子化，國庫和預(yù)算系統(tǒng)逐步完善，稅收征收到達系統(tǒng)端口時已自動分流，地方截留中央稅收的問題不復(fù)存在。 同時，隨著近年來稅制改革的深入，增值稅、所得稅等主要稅種成為中央共享稅種。共享稅的范圍越來越大，集中分配的比例逐漸磨合。過去中央和地方分稅制不清、財政收入相互擠壓的問題也解決了。 “從技術(shù)上講，國稅和地稅的分離已經(jīng)失去了最初的作用。 ”熊偉說。 中央和地方系統(tǒng)應(yīng)該成為一個整體。2002年所得稅分成改革和2021年營改增改革后，地方稅收征管效率低、制度資源浪費、稅收成本高等問題日益突出。 在此背景下，新一輪的國家稅收征管體制改革勢在必行。 國稅和地稅合并后，以國家稅務(wù)總局為主體、省級政府為補充的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，不僅體現(xiàn)在中央的垂直領(lǐng)導(dǎo)上，也體現(xiàn)在中央在地方事務(wù)中征求和尊重地方意見上。 石對《中國新聞周刊》記者表示，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，統(tǒng)一的稅務(wù)機關(guān)既要對中央負責(zé)，也要對地方負責(zé)，既要保證中央財政收入，又要積極引導(dǎo)地方經(jīng)濟發(fā)展。 這不僅取決于稅務(wù)機關(guān)的有效運作，還取決于政府的協(xié)調(diào)與配合。 一方面，中央政府需要協(xié)助和支持地方發(fā)展，尊重地方政府在地方事務(wù)中的權(quán)力和意見。 另一方面，地方政府也需要樹立大局意識，積極協(xié)助中央征管，幫助中央完成統(tǒng)籌規(guī)劃。 而中央和地方的制度應(yīng)該成為一個整體，稅收治理的逐步增加應(yīng)該納入到兼顧國民素質(zhì)的發(fā)展體系中。 在國家和地方分稅制時期，地方政府經(jīng)常利用稅收減免作為吸引投資的優(yōu)惠條件，從而形成地區(qū)間的競爭格局。 “用稅收優(yōu)惠來吸引資本，不是中央喜歡的。 ”熊偉告訴《中國新聞周刊》，“可以預(yù)見，國稅和地稅合并后，落實地方稅優(yōu)惠政策的阻力會越來越大，地方政府采取直接稅形式的優(yōu)惠手段會越來越少。 在稅權(quán)萎縮的環(huán)境下，地方政府吸引資本的方式很可能會從稅收渠道轉(zhuǎn)向金融渠道。 熊偉認為，當(dāng)?shù)胤秸y以實施稅收優(yōu)惠政策時，財政補貼和激勵等財政支出手段可能成為吸引投資的新方式，這也有利于建設(shè)全國統(tǒng)一的市場。 “當(dāng)前，中央與地方的事權(quán)財權(quán)分配是當(dāng)前國家稅收征管體制改革的重點。 石認為，國稅地稅合并剛剛起步，還處于探索階段。 中央與地方的權(quán)力分配需要根據(jù)財稅體制的發(fā)展趨勢進行調(diào)整，在共同探索中進一步磨合。 基本原則是既要保證中央的領(lǐng)導(dǎo)，又要充分發(fā)揮地方積極性，充分體現(xiàn)雙元制的配合，重視與惠州的協(xié)商、協(xié)調(diào)和溝通。 從機構(gòu)改革法制化、規(guī)范化的角度來看，國稅地稅合并需要盡快出臺文件，在機構(gòu)運行、具體職能分工、工作程序、專業(yè)待遇等方面落實規(guī)定。 同時，建立合理的協(xié)調(diào)機制，在出臺地方重要政策時充分征求地方意見，更大程度上尊重和反映地方意愿，確保地方話語權(quán)。 隨著國稅和地稅的合并，完善地方稅體系的緊迫性和難度進一步加大。 熊偉告訴《中國新聞周刊》，既然《立法法》明確稅收只能以法律的形式確立，地方人大和地方政府就沒有稅收立法權(quán)，所以就沒有法律意義上的“地方稅”。 以前被稱為“地方稅”，是地方稅務(wù)機關(guān)征收的稅收。 國稅地方稅合并后，這樣的地方稅就沒有了。 過去“你的稅歸你，我的稅歸我”的地方稅制，演變成了“這部分收入歸我，那部分收入歸你”的地方收入制度。 熊偉認為，目前的高稅率是過去征管能力薄弱的體現(xiàn)。 在分稅制下，兩個機構(gòu)之間的灰色地帶存在一定的邊際收益，機構(gòu)難以征收，只能通過提高稅率的手段增加可以征收的稅收。 隨著國家和地方稅種的合并，灰色地帶消失，稅收征管能力的提升成為必然要求。 從未來稅制改革的發(fā)展趨勢來看，推進綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅改革勢在必行，有必要將自然人納稅人作為征管對象。 隨著自然人在全國范圍內(nèi)流動，也會出現(xiàn)跨區(qū)域的收入來源，這將對全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)的建設(shè)以及征管資源的優(yōu)化配置提出更高的要求。 “在這種情況下，國稅和地稅的合并對于提高征管效率更為重要。 ”施正文說道。 國地稅合并是未來新稅制建設(shè)的重要組成部分，也是新時代財稅改革的支柱性改革舉措。 石告訴《中國新聞周刊》，“稅制改革的意義不僅在于稅收，更是推進民主法制建設(shè)和治國理政的重要內(nèi)容。 隨著民主化、法制化的加強，高效化、統(tǒng)一化、規(guī)范化將成為國家機構(gòu)改革的大方向。在今后的稅制改革等宏觀工作中，國地稅合并的更多更長遠的效果將逐步釋放出來。 "
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